□关注行政强制法实施

　　本报记者张维

　　《湖北省殡葬管理办法》前不久作出修改，删除了民政部门强制平坟的有关规定。

　　在火葬地区，将遗体土葬的或者将骨灰装入棺材埋葬的，过去，民政部门可以强制火葬并平毁坟墓。但随着《中华人民共和国行政强制法》今年1月1日开始施行，这一传统做法面临变革。违反火葬规定的，如需要强制火葬或者平坟，具体实施将不再是行政部门，而是由民政部门作出行政决定后申请人民法院执行。

　　为对接《中华人民共和国行政强制法》，湖北省政府对219件省政府规章、334件省政府规范性文件中行政强制规定进行了清理，并作出了18项修改。其中，尤以上述强制平坟规定被废最为引人注目。

　　强制平坟时引争议

　　《湖北省殡葬管理办法》第三十五条原规定为：“对违反《条例》和本办法，在火葬区将遗体土葬或火葬后将骨灰装入棺材埋葬，以及在禁止建造坟墓的地区建造坟墓的，由县以上民政部门责令限期改正；逾期不改的，可以强制火葬并平毁坟墓。”

　　这不是湖北省一家的做法。

　　1997年，国务院出台了《殡葬管理条例》。各省市也依此相继出台了自己的殡葬管理办法及实施意见，均规定不允许土葬，必须进行火化进公墓安葬，不允许偷埋乱葬、二次棺葬等等。

　　但殡改措施从开始就遭到传统习俗抵制，殡葬改革一度与计划生育并列“天下第一难”。对于违规土葬、乱建坟墓等的治理也由此成为各地民政部门的重要工作内容。通常民政部门“先礼后兵”，给违规者一定期限责令改正，若无果则会以平坟的方式强制执行。从百度新闻中搜索“平坟”的结果就可看出，这已经成为民政部门常用的执法手段。

　　而强制平坟，这一相对激烈的方式因为与中国传统的“入土为安”殡葬观念和习俗相违背，也易被诟病为对逝者亲属感情的“伤害”，这就注定强制平坟会时常引起纠纷。

　　就在前不久，一则“哈尔滨市一老太下葬70天后遭民政部门掘坟”的新闻引发社会广泛关注，批评质疑声居多。因工作存在瑕疵，事发地的哈尔滨市阿城区民政局及殡葬事务管理所领导向老太太家属道歉，家属获得5万元的慰藉款。

　　去年5月份河南省永城市大规模平坟，也曾引起当地居民抵触，并引发网友热议，有网友表示“从情感上接受不了”。

　　在传统习俗与殡葬新规之间寻求平衡的结果，是滋生了腐败等新问题。《方圆法治》去年六月份的一篇报道以“一个乡村殡葬改革的金钱圈套”为题，报道了江苏省宿迁市宿城区的一个殡改办向丧户收取“不土葬保证金”，以便土葬。丧户们“被自愿”缴纳，因为已有先例让他们深知平坟的可怕之处。2003年，东河村村民赵某死亡，亲属私自将尸体装棺偷埋。殡改办得知情况后立即报告县民政局、镇领导、镇派出所，然后邀请村干部、县电视台记者、县殡仪馆工作人员几十人现场掘坟起尸，强制送殡仪馆火化，全部费用由丧户承担。

　　殡葬条例面临修改

　　民政部门强制平坟是否有依据？《殡葬管理条例》第二十条规定：将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行。

　　上述“强制执行”规定，在行政强制法生效后，面临变革。因为行政强制法规定，行政强制执行只能由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。这意味着《殡葬管理条例》作为行政法规，无权对强制执行作出规定。

　　因应这一变化，湖北省政府将《湖北省殡葬管理办法》原第三十五条中的“逾期不改的，可以强制火葬并平毁坟墓”删除。

　　中国政法大学教授王敬波表示，《殡葬管理条例》和行政强制法关于行政强制执行的设定确实存在冲突，将来必定会在法规清理中被修改。中国政法大学副校长马怀德教授认为，应尽快将该殡葬管理条例上升到法律层面。

　　执行难题亟待化解

　　行政强制执行权收归法院后，是否意味着将由法院来实施强制平坟？王敬波分析，原则上自然是法院去做，但是就法院目前有限的资源来看，真正实施起来也面临难题。除非人力、经费、物质的相应保障可以快速跟上。

　　当民政部门的强制执行权被剥离后，如何能确保火化规定落到实处，似乎又重新成为一个新课题。湖北省政府法制办综合协调处副处长陆益峰告诉《法制日报》记者，这的确是“行政强制法施行后产生的较为尖锐的问题”。

　　民政部社会事务司副司长李波在接受《法制日报》记者采访时表示，目前《殡葬管理条例》正在修订中。为贯彻落实行政强制法，同时执行好殡葬改革措施，民政部门将同有关部门做好沟通协调工作。同时，他表示，在实际的执法过程中，随着殡葬改革的推进，火化政策已深入百姓观念，殡葬强制执行的案例已越来越少。做耐心细致的群众工作，才是殡葬改革推行的主要工作方式。民政部门在殡葬执法上的方式和程序也将进一步规范。

　　国家行政学院教授杨伟东分析，考虑到中国的传统观念和习俗，平坟这类激烈的方式在地方规章中设定本来就是值得商榷的。殡葬改革目前所遇到的困境也恰恰反映了行政管理和公众、习俗之间的对抗。如何改变老百姓的习惯，过去政府惯于用强力，但由此也引发了一些人的对抗情绪。随着行政强制法的实施，行政强制被有效规范，殡葬改革以什么方式来推行，需要认真细致地研究。